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六方面發(fā)力，建設全國統一能源市場(chǎng)
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發(fā)布日期：2022-06-17 08:46
黨的十八大以來(lái)，國家能源主管部門(mén)圍繞能源市場(chǎng)建設，先后制定出臺了一系列政策措施，基礎制度不斷完善，市場(chǎng)設施加快聯(lián)通，統一大市場(chǎng)規模效應不斷顯現。但與此同時(shí)，我國富煤貧油少氣的基本國情和市場(chǎng)建設實(shí)踐中存在的一些矛盾和問(wèn)題，也對統一能源市場(chǎng)建設帶來(lái)了影響，必須堅持系統觀(guān)念，立足國情，立破并舉，從安全、綠色、開(kāi)放、科技、法治、民生六個(gè)方面著(zhù)力，穩妥推進(jìn)，暢通循環(huán)，為構建新發(fā)展格局提供堅強支撐。
今年4月公開(kāi)發(fā)布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快建設全國統一大市場(chǎng)的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）提出，在有效保障能源安全供應的前提下，結合實(shí)現碳達峰碳中和（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“雙碳”）目標任務(wù)，有序推進(jìn)全國統一的能源市場(chǎng)建設。能源是全國統一大市場(chǎng)特別是要素和資源市場(chǎng)的重要組成部分，是各類(lèi)商品生產(chǎn)形成的重要基礎支撐。面對能源供需格局新變化、國際能源發(fā)展新趨勢，構建全國統一能源市場(chǎng)是保障國家能源安全、構建高水平社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制的必然要求，對于推動(dòng)國內市場(chǎng)和國際市場(chǎng)更好聯(lián)通、為經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展提供堅強能源動(dòng)力保障、加快構建新發(fā)展格局具有重要的現實(shí)意義。
建設全國統一能源市場(chǎng)面臨的矛盾和問(wèn)題
能源供應鏈的穩定性、安全性要求更高。進(jìn)入新時(shí)代，能源發(fā)展納入生態(tài)文明建設總體布局，在經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展中的基礎地位、保障作用、關(guān)聯(lián)強度日益突出，降能耗、保增長(cháng)是一個(gè)對立統一的時(shí)代命題，確保能源高質(zhì)量供給始終是我們必須堅守的底線(xiàn)。我國是發(fā)展中國家，工業(yè)化、城鎮化還在深入推進(jìn)，能源需求會(huì )不可避免繼續增長(cháng)。2021年，我國以5.2%的能源消費總量增速支撐了8.1%的GDP增速。當前國際能源供應鏈動(dòng)蕩加劇，我國作為能源消費大國，在大力推動(dòng)經(jīng)濟社會(huì )全面綠色轉型的同時(shí)，保障能源穩定安全供應依然是至關(guān)重要的優(yōu)先事項，統籌安全和發(fā)展的重要性、緊迫性前所未有。從一定意義上說(shuō)，我國經(jīng)濟社會(huì )的綠色轉型與發(fā)展趕超壓縮在同一個(gè)時(shí)空，新時(shí)代的能源供應就必須是一個(gè)變“能源不可能三角” 為“能源可能三角”的過(guò)程。
能源領(lǐng)域“雙碳”工作任務(wù)重、壓力大。 建設全國統一的能源市場(chǎng)，必須結合實(shí)現“雙碳”目標任務(wù)，有序推進(jìn)。“十四五”時(shí)期，是我國“雙碳”工作的攻堅期。根據國際能源署（IEA）的統計數據，2020年全球碳排放主要來(lái)自能源發(fā)電與供熱、交通運輸、制造業(yè)與建筑業(yè)三個(gè)領(lǐng)域，分別占比43%、26%、17%，能源領(lǐng)域是推進(jìn)“雙碳”工作的主戰場(chǎng)，攸關(guān)全國“雙碳”工作全局。從電源結構來(lái)看，目前，全國發(fā)電裝機容量24億千瓦，煤電裝機占比接近一半，約60%的電力來(lái)自燃煤發(fā)電。煤炭和煤電既是我國能源安全的基礎和“壓艙石”，也是實(shí)現“雙碳”目標的重中之重。要控制化石能源消費、特別是控制煤炭消費增長(cháng)任務(wù)艱巨。
能源科技創(chuàng )新的總體水平還不能完全適應統一大市場(chǎng)的要求。近年來(lái)，我國能源科技水平取得重大進(jìn)步，但原創(chuàng )性、大突破還存在短板，部分關(guān)鍵設備及原材料還需要進(jìn)口，能源科技創(chuàng )新水平總體不足。關(guān)鍵核心技術(shù)和裝備還不能適應能源高質(zhì)量發(fā)展的要求，特別是構建新型電力系統亟待解決的清潔低碳能源、儲能等關(guān)鍵技術(shù)缺少創(chuàng )新突破。同時(shí)，在“雙碳”目標的約束下，亟須加快煤炭清潔低碳技術(shù)的研發(fā)創(chuàng )新，綠色低碳技術(shù)攻關(guān)、先進(jìn)技術(shù)推廣應用尚需加大力度。能源與數字技術(shù)的融合發(fā)展、智慧化轉型、油氣體制改革的深度推進(jìn)形勢緊迫。
能源產(chǎn)供需逆向分布影響了能源利用效率的提升。以煤為主是當前我國能源結構的突出特征，但絕大多數的煤炭都產(chǎn)自晉、陜、蒙等北方省區，而能源負荷中心則集中在東部、南部地區。同時(shí)，由于我國風(fēng)光等清潔能源多分布在西北等經(jīng)濟欠發(fā)達地區，而電力需求則集中在東部、南部地區，電力供需的區位矛盾較大，逆向分布問(wèn)題突出，帶來(lái)了市場(chǎng)的自然分割，降低了能源利用效率，加大了市場(chǎng)交易流通成本，為統一市場(chǎng)建設增加了難度。解決新能源生產(chǎn)消費區域分布不均衡、發(fā)電和用能時(shí)間不匹配等問(wèn)題成為提高我國能源利用效率和推動(dòng)新能源大規模使用的重要基礎。
建設全國統一能源市場(chǎng)的建議
建設安全市場(chǎng)。保障能源安全供應是建設統一能源市場(chǎng)的前提，“不能把手里吃飯的家伙先扔了，結果新的吃飯家伙還沒(méi)拿到手”。建設安全市場(chǎng)首先要立足內需，暢通循環(huán)，使能源生產(chǎn)、分配、流通、消費各環(huán)節更加暢通，使能源市場(chǎng)供應具有可靠性、穩定性、可持續性。堅持立足國內、補齊短板、多元保障，完善產(chǎn)供儲銷(xiāo)體系，提高能源供應鏈的穩定性和彈性。堅持先立后破、問(wèn)題導向，立足國情，穩妥推進(jìn)，注重發(fā)揮煤炭、煤電“壓艙石”的基礎保障作用，著(zhù)力完善好煤炭市場(chǎng)體系，加快建設統一電力市場(chǎng)體系，適時(shí)組建全國電力交易中心，穩妥推進(jìn)天然氣市場(chǎng)化改革，持續提升油氣勘探開(kāi)發(fā)力度，確保能源市場(chǎng)安全穩定。堅持系統思維和底線(xiàn)思維，從戰略高度推進(jìn)煤電油氣產(chǎn)供儲銷(xiāo)體系建設，牢固樹(shù)立節約是“第一能源”的理念，建立完善體現節能和技術(shù)進(jìn)步對于能源安全穩定供應貢獻率的市場(chǎng)激勵機制，豐富和提高能源供應鏈的彈性和韌勁。
建設綠色市場(chǎng)。建設綠色市場(chǎng)是建設統一能源市場(chǎng)的必然要求。首先，要建立和完善能源綠色發(fā)展和清潔能源暢通流動(dòng)的機制。用市場(chǎng)的力量壯大清潔能源產(chǎn)業(yè)，實(shí)施可再生能源替代，加快建設統一的電力市場(chǎng)體系，促進(jìn)綠色能源占比提高，推動(dòng)煤炭和新能源優(yōu)化組合，讓傳統能源清潔化，清潔能源規?；?，能源市場(chǎng)綠色化；其次，結合“雙碳”目標任務(wù)，堅持全國一盤(pán)棋，科學(xué)有序，穩步推進(jìn)。立足以煤為主這個(gè)基本國情，抓住能源綠色低碳發(fā)展這個(gè)關(guān)鍵，加快能源結構調整步伐，實(shí)現能源生產(chǎn)環(huán)節持續降碳提效，持續降低化石能源消費比重?？茖W(xué)考核，完善能耗“雙控”制度，盡早實(shí)現能耗“雙控”向碳排放總量和強度“雙控”轉變，加快形成減污降碳的激勵約束機制。堅持立足能源主戰場(chǎng)，當好“排頭兵”，打好“主動(dòng)仗”；再次，深化改革，積極探索建立反映包括可再生能源在內的清潔能源的環(huán)保價(jià)值、降碳效益的市場(chǎng)機制，統籌考慮煤、油、電等多種能源之間的關(guān)系，不斷突破體制、市場(chǎng)、行業(yè)、政策、技術(shù)等壁壘，讓市場(chǎng)機制保障 “生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”的落地落實(shí)。
建設開(kāi)放市場(chǎng)。全國統一的能源市場(chǎng)不是自我封閉，而是要形成一個(gè)規則統一、競爭充分、高度開(kāi)放、運行有序的能源市場(chǎng)格局。作為能源生產(chǎn)和消費大國，當前和今后都需要全方位加強國際合作，實(shí)現開(kāi)放條件下的能源安全。加快建設全國統一的能源市場(chǎng)、形成超大規模的國內市場(chǎng)，才能更好地推動(dòng)國內市場(chǎng)和國際市場(chǎng)聯(lián)通，促進(jìn)要素跨境自由有序安全便捷流動(dòng)，形成對全球先進(jìn)資源要素的強大引力場(chǎng)，有利于提高我國在國際經(jīng)濟治理中的話(huà)語(yǔ)權，在國際競爭和合作中取得新優(yōu)勢。只有加大開(kāi)放才能提高全國統一市場(chǎng)的國際影響力。我國原油和天然氣有著(zhù)較高的對外依存度，近年來(lái)，陸續組建的油氣現貨交易平臺，為推動(dòng)我國油氣市場(chǎng)體系建設發(fā)揮了重要作用。但是由于起步較晚，我國的油氣交易中心距離高效配置油氣資源、形成國際化、開(kāi)放性的具有國際影響力的交易平臺還需時(shí)日。目前我國只有原油期貨品種，還沒(méi)有成品油和天然氣期貨市場(chǎng)，相關(guān)能源品種基準價(jià)格的形成還存在缺陷。健全油氣期貨產(chǎn)品體系、規范油氣交易中心建設，優(yōu)化交易場(chǎng)所，是當前和今后我國市場(chǎng)建設的重要內容。必須進(jìn)一步加快和規范油氣交易中心建設，提升油氣交易中心資源配置功能，完善交易規則，加快與國際接軌，與區域市場(chǎng)產(chǎn)生更廣泛的聯(lián)系，增加交易規模，豐富交易產(chǎn)品，增強對各市場(chǎng)主體的吸引能力。構建人類(lèi)能源命運共同體是當今能源發(fā)展的崇高愿景，堅定不移維護全球能源市場(chǎng)穩定、進(jìn)一步擴大對外開(kāi)放、推動(dòng)高質(zhì)量共建“一帶一路”，是能源發(fā)展的不二之選。全國統一能源大市場(chǎng)是我國能源行業(yè)參與國際競爭的重要依托，將成為我國積極參與全球能源治理，為全球能源可持續發(fā)展貢獻中國智慧、中國力量的重要支撐。
建設科技市場(chǎng)?？萍贾谑袌?chǎng)，既是通過(guò)市場(chǎng)促進(jìn)能源資源在更大范圍內暢通流動(dòng)的保障，也是推動(dòng)能源重大科技成果轉化應用、提升能源產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈現代化水平，實(shí)現科技自立自強、推進(jìn)能源產(chǎn)業(yè)升級的現實(shí)需要。未來(lái)的能源市場(chǎng)既包括能源資源商品的交換，也涵蓋能源新技術(shù)、能源新業(yè)態(tài)、能源裝備研發(fā)、設計、制造和成套能力等方方面面。建設統一的能源市場(chǎng)，其中一個(gè)重要目標就是發(fā)揮超大規模市場(chǎng)的豐富應用場(chǎng)景和放大創(chuàng )新收益的優(yōu)勢，促進(jìn)能源領(lǐng)域自主創(chuàng )新成果市場(chǎng)化，形成支撐科技創(chuàng )新和新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的體制機制。圍繞能源安全供應、清潔能源發(fā)展和化石能源清潔高效利用三大方向，著(zhù)力突破能源裝備制造關(guān)鍵技術(shù)、材料和零部件等瓶頸，推動(dòng)全產(chǎn)業(yè)鏈技術(shù)創(chuàng )新，實(shí)現傳統能源技術(shù)裝備升級換代、新型能源技術(shù)裝備自主創(chuàng )新、清潔能源技術(shù)水平顯著(zhù)提升；發(fā)揮科技創(chuàng )新在推進(jìn)“雙碳”工作中的支撐作用，強化綠色低碳技術(shù)攻關(guān)，加快先進(jìn)技術(shù)推廣應用；全面打造數字能源、智慧能源，提高能源市場(chǎng)的信息化水平，牢牢把握未來(lái)能源發(fā)展的主動(dòng)權。
建設法治市場(chǎng)。我國能源資源稟賦和產(chǎn)供需的逆向分布，一定程度上帶來(lái)了制約全國統一市場(chǎng)建設的顯性、隱性壁壘，迫切需要完善能源法律體系，推進(jìn)能源依法治理。統籌各地經(jīng)濟發(fā)展、資源稟賦條件，將法治理念貫穿到能源戰略、規劃、政策、標準的制定、實(shí)施和監督管理全過(guò)程，提高政策的統一性、規則的一致性、執行的協(xié)同性、標準的科學(xué)性，推進(jìn)市場(chǎng)監管公平統一。特別是針對部分地區、部分領(lǐng)域市場(chǎng)分割和地方保護比較突出，以及商品和服務(wù)市場(chǎng)質(zhì)量體系不健全，市場(chǎng)監管規則、標準和程序不統一等問(wèn)題，進(jìn)一步健全統一市場(chǎng)監管規則，落實(shí)最嚴謹標準、最嚴格監管、最嚴厲處罰、最嚴肅問(wèn)責。加快建立統一的天然氣能量計量計價(jià)體系，盡快制定相關(guān)標準，更好促進(jìn)天然氣市場(chǎng)公平。強化統一市場(chǎng)監管執法，統籌執法資源，減少執法層級，統一執法標準和程序，建立綜合監管部門(mén)和行業(yè)監管部門(mén)聯(lián)動(dòng)機制。深化“放管服”改革，完善“雙隨機、一公開(kāi)”監管、信用監管，加快構建新型能源監管機制，不斷完善透明高效的監管體系，全面提升市場(chǎng)監管能力。同時(shí)，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì )商會(huì )的作用，建立政企溝通機制，創(chuàng )新監管模式，形成政府監管、平臺自律、行業(yè)自治、社會(huì )監督的綜合性、多元化治理體系。
建設民生市場(chǎng)。保障和改善民生是我國能源發(fā)展的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。建設統一的能源市場(chǎng)就是要進(jìn)一步降低制度性交易成本，促進(jìn)社會(huì )流通成本的降低，更好滿(mǎn)足人民群眾對美好生活的能源需求，為我國實(shí)現第二個(gè)百年奮斗目標發(fā)揮基礎保障作用，使能源成為促進(jìn)共同富裕、實(shí)現中國式現代化的重要支撐。但我國能源結構的深度調整自然會(huì )帶來(lái)市場(chǎng)價(jià)格的波動(dòng)，一定程度上將影響人民群眾可持續、可承受用能，必須建立與之相適應的調節機制。構建全國統一的能源市場(chǎng)，既要建立市場(chǎng)化的價(jià)格形成機制，又要強化能源價(jià)格和成本監管，同時(shí)探索新型成本分攤機制，更好還原能源的商品屬性，提高能源資源配置效率。
以電力為例，我國電價(jià)水平總體較低，目前全國工業(yè)平均電價(jià)和居民平均電價(jià)分別為OECD（經(jīng)合組織）國家平均水平的70%和40%，甚至低于新興工業(yè)化國家的平均水平?？梢哉f(shuō)，40多年來(lái)，我國以明顯低于發(fā)達國家的電價(jià)確保了接近發(fā)達國家的供電保障能力、電力普遍服務(wù)水平和清潔能源供給能力。隨著(zhù)電氣化水平的提升，到2025年，我國電能占終端用能比重將達到30%左右。新能源逐漸成為主體電源，相應帶來(lái)的系統性成本上升必然會(huì )傳導到終端用戶(hù)。根據相關(guān)測算，到2025年我國新能源電量滲透率將超過(guò)15%，系統消納成本將是2020年的2.3倍。
因此，加強對電價(jià)和成本的監管，不僅關(guān)乎新型電力系統建設全局，也事關(guān)能源大市場(chǎng)的建設。要在堅持市場(chǎng)化原則的同時(shí)，在制度安排、政策供應等方面，統籌共同富裕、鄉村振興，實(shí)施能源惠民，繼續推進(jìn)天然氣基礎施設建設和北方地區清潔取暖，保障人民群眾可靠、穩定用能，共享能源改革發(fā)展成果，增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。